2009年全國兩會是提振信心的兩會。
溫家寶總理在3月5日作的政府工作報告中，面對中國經濟發(fā)展最為困難的一年，對2009年整體工作部署作出了一個基本判斷，“挑戰(zhàn)與機遇并存，困難和希望同在”，因為中國“仍處于重要戰(zhàn)略機遇期，我國經濟社會發(fā)展的基本面和長期向好的趨勢沒有改變”，所以我們才“完全有信心、有條件、有能力克服困難，戰(zhàn)勝挑戰(zhàn)”。
宏大的規(guī)劃和戰(zhàn)略需要有的放矢的具體部署和強有力的執(zhí)行力，面對新中國60華誕的到來，2009年注定將再次成為中國發(fā)展里程碑式的一年，如何理解這份關鍵時刻的政府工作報告？它將開啟怎樣戰(zhàn)勝風雨的奮斗道路？其重點思路和施政邏輯將如何展開？等等問題，《瞭望》新聞周刊邀請了多位權威專家作詳細解讀。
文/記者王仁貴董瑞豐尚前名 實習生洪鳴
接受《瞭望》新聞周刊采訪的專家如下(按照姓氏筆畫排序)
王延中(中國社科院勞動與社會保障研究中心主任)
劉春(中央黨校研究生院副院長)
安體富(中國財政學會副會長)
唐鈞(中國社科院社會政策研究中心研究員)
常修澤(國家發(fā)改委宏觀經濟研究院教授)
彭真懷(北京大學中國地方政府研究院院長)
梅新育(商務部國際貿易經濟合作研究院教授)
增長，“困難和希望同在”
《瞭望》:溫總理在報告中，提出“堅持把扭轉經濟增速下滑趨勢作為宏觀調控最重要的目標，把擴大國內需求作為促進經濟增長的長期戰(zhàn)略方針和根本著力點”，保8%的困難和機遇似乎都包含其中了。
安體富:關鍵要明白為什么保8%？西方國家增長2%～3%就不得了，但是我國和西方不一樣。西方是效益型經濟，我們是粗放型。我國原來一直增長比較高，2007年13%、2008年9%，那么今年如果達到8%的話，就比2007年下降了5個百分點。
我們一般推算，GDP增長率下降1個百分點，就要增加失業(yè)100萬人口。所以相對2007年下降5個百分點就是增加失業(yè)500萬，這是很大的事。所以，西方以0～1%作為保底，我們的保底實際上就是8%，否則整個經濟、就業(yè)形勢就難以承受了。
常修澤:目前面臨的形勢當中最值得關注的，是目前中國經濟下行的壓力明顯增大。這次溫總理政府工作報告里用了“復雜、嚴峻”這樣的詞，其主要原因還在于這場金融危機到現在尚未見底。
8%，作為我們今年全國人民在經濟增長方面的一個具體目標，我覺得是合適的。能不能實現這樣的目標？我感到，第一，有難度，不是唾手可得。IMF預測今年美國可能是-1%左右，歐盟也是-2%～-1%。由于我們依然處于戰(zhàn)略機遇期，關鍵在于怎樣保增長。
我國的工業(yè)化進程還處在爬坡階段，我們現在工業(yè)占GDP的比重為43%左右，還是一個工業(yè)化中期階段的國家；我國還有55%左右的居民生活在鄉(xiāng)村，按照城鎮(zhèn)化進程，一年大約有1000萬農民離開農村到城里來，這1000萬人會帶來巨大的社會需求；在解決了溫飽問題之后，我們到2020年要爭取全面實現小康，這個過程中百姓的消費結構將不斷升級；中國儲蓄率高，資金相對來講比較充裕，勞動力資源也豐富。
所以，機遇大于挑戰(zhàn)，希望大于困難。
《瞭望》:當前保8%需要解決哪些突出問題？
常修澤:從溫總理報告中，我們可以解讀出三個比較突出的問題:
其一，結構性問題。包括產業(yè)結構、地區(qū)結構、城鄉(xiāng)結構。此次政府工作報告里強調了調整產業(yè)結構、使之優(yōu)化升級，非常重要。其二，發(fā)展模式轉變問題。怎么由粗放式發(fā)展轉到一個集約式發(fā)展。其三，深層次的體制問題。這次金融危機暴發(fā)，從另一個側面來說，暴露了中國經濟生活深層次的制度性障礙。前些年經濟增長率很高，水位高把水底下的石頭掩蓋了?，F在，經濟下滑水位下降了，我們經濟生活內部的一些體制性矛盾就暴露出來了。比方說資源產品價格機制不合理，造成資源的濫用和破壞。
如果我們能夠充分利用這次危機，下功夫解決這三個問題，將會獲得一個長期穩(wěn)定健康的增長速度。
重心在民生
《瞭望》:今年溫總理的報告一個突出的特點是，重民生，無論是在內容上還是政策重點上，都讓人充分感受到這一點。
王延中:在當前國際經濟形勢嚴峻、國內經濟增長速度明顯下滑、體制不順和社會矛盾劇增的情況下，溫總理在政府工作報告中強調要更加重視改善民生、促和諧，更加體現了黨和國家關注的重點已經從關注經濟，轉變?yōu)殛P注全局，是在社會建設領域貫徹落實科學發(fā)展觀的深切體現，也是促使中國經濟社會全面、協調、可持續(xù)發(fā)展的重要保證。
作為一個發(fā)展中大國，堅持發(fā)展是不能動搖的根本戰(zhàn)略。但是，從另一方面看，保經濟增長本身并不是目的，其著眼點仍是保就業(yè)、保民生、保發(fā)展。政府工作報告提出，把保障和改善民生作為經濟工作的出發(fā)點和落腳點，把促進增長與擴大就業(yè)、改善民生緊密結合起來，讓人民群眾共享改革發(fā)展的成果是非常正確的。
經過30多年的改革開放，我國經濟總量進入世界前列，國家財政收入和可支配能力明顯增強，這對我們解決過去遺留的歷史欠賬，完善社會保障，發(fā)展社會福利，促進教育、衛(wèi)生等各項社會事業(yè)的發(fā)展，奠定了比較堅實的基礎。
溫總理在今年的報告中提出中央財政擬投入社會保障資金2930億元，積極就業(yè)資金420億元，并大幅度增加教育投入，改善教師待遇。同時，各級政府三年內預計投入8500億元用于醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。其他改善民生和提高社會福利的投入，也將有一定程度的增長。這將大大促進以改善民生為重點的社會建設步伐。
《瞭望》:報告關于民生戰(zhàn)略的部署，可以明顯看到“社會保障”是個突出重點。
唐鈞:在應對國際金融危機的特殊背景下，社會保障可以說是民生問題中的重中之重。2月23日，在胡錦濤總書記主持的討論政府工作報告的政治局會議上，就將“大幅度提高社會保障水平”放在“四項總體要求”之一的位置上。政府工作報告中，有關社會保障，最令人振奮的亮點是“新型農村社會養(yǎng)老保險試點要覆蓋全國10%左右的縣(市)”。
近年來，在社會保障方面，各級政府都傾注了很大的熱情和精力。在政府工作報告提到的各個方面，實際上都已經有所動作。醫(yī)改方案和社會保險法以及關于社會保險關系轉移接續(xù)的兩個辦法已經公開征求公眾意見，社會保險的省級統籌和全國統籌已經有了明確的時間表，新型農村社會養(yǎng)老保險已經有了成功的試點樣板，城鄉(xiāng)最低生活保障制度都正在發(fā)揮“保底”的作用，社會福利服務和慈善事業(yè)也正在各個相關領域內形成合力，優(yōu)撫安置和救災救濟工作也有了很大的進展，政府財政用于社會保障的資金也正在連年增長。
但是，要切實做好社會保障工作，擺在我們面前的任務仍然很艱巨，可以說絲毫不能掉以輕心。尤其是在經濟發(fā)展比較困難的時期，社會保障就是一個非常敏感的話題。鑒于社會保障“可上不可下”的剛性特點，所以首先可能要確立一個基本原則，這就是:只能做加法，切忌做減法。因為社會保障制度的重要意義不僅在物質方面，更重要的是在社會心理方面。去年年底到今年年初有關部門放出的“推遲退休年齡”和“事業(yè)單位養(yǎng)老金改革”的試探氣球，就觸動了中國社會兩個重要階層——企業(yè)職工和專業(yè)人員本來已經繃得很緊的神經，社會效果是負面的。
《瞭望》:“社會保障”的難度具體如何講？
唐鈞:比如，實現省級統籌和全國統籌的時間表已經列出，而且很有可能寫進《社會保險法》中。但是，怎樣定義“省級統籌”和“全國統籌”？公眾心目中的“統籌”是“一卡通”，是“通存通兌”，而現在有關部門籠籠統統說的“省級統籌”和“全國統籌”，其面目是模糊不清的。很有可能，埋下的伏筆就是，有關方面宣布實現“統籌”了就“統籌”了，與公眾的理解相去甚遠。
類似的具體問題仍然很多。要實現“建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，讓人民生活無后顧之憂”的目標，我們仍然任重而道遠。寧可把困難想得多一點，再踏踏實實地一個個尋找解決辦法。尤其是要時刻牢記，現在正是應對國際金融危機的特殊時期，人心向背應該是最重要的考量指標。
王延中:應當指出，受發(fā)展階段和目前國力水平的限制，我國還難以建設一個高水平的社會保障和社會福利。我國的民生和社保建設與經濟建設必須堅持協調發(fā)展道路，社會保障與社會福利水平必須與經濟發(fā)展相適應，這是我國社會保障與社會福利發(fā)展必須長期堅持的基本原則。我國的社會保障與福利應當是發(fā)展型的，確保全民共享和公平公正，與經濟發(fā)展相互協調、相互促進。
目前我國社會保障與社會福利水平相對于國家財政和經濟實力來說是偏低的，應當適當加大投入、加快發(fā)展，盡快補上民生保障、社會建設落后于經濟發(fā)展這一課。特別是面對經濟下滑導致的就業(yè)壓力，要實施更加積極的就業(yè)政策，把大學生就業(yè)、青年就業(yè)、困難人群就業(yè)作為積極就業(yè)政策的扶持重點，切實幫助他們實現就業(yè)，實現最大程度的民生建設。
財稅任務最重
《瞭望》:根據溫總理的報告，很多工作都是圍繞著積極財政政策展開的，今年財政工作和財稅負擔不輕。
安體富:多年的財稅收入高增長在這個時刻需要發(fā)揮積極作用。其實，財政收入方面，一再提出結構性減稅政策，即有的稅種可能要減負擔，有的稅種可能要增加收入，但算總賬是減收的。通過減稅，主要減輕企業(yè)和居民的負擔。
政府這次的做法主要是圍繞增值稅轉型。當時計算了一下大概減少收入1000億。從今年1月1號開始實行。除了增值稅轉型外，我們今年新出臺的減稅措施實際上不是太多，主要是把去年實行的減稅措施今年繼續(xù)實行。按照我的想法其實還可以加大力度。
支出方面規(guī)模巨大，但大規(guī)模投資到底能不能發(fā)揮作用？不少人有看法。在我看來，投資促進經濟增長來得比較快、比較直接，另外投資可以帶動就業(yè)，按照以前的數據，投資中的60%可以轉化為工資。
當然，投資有幾個問題需要注意:其一，投資不一定就增加就業(yè)，投資到什么地方應該考慮到就業(yè)問題。從報告看來，政府已注意到這個問題了；其二，投資要看到效應，不要搞形象工程，要注意腐敗，要加強監(jiān)督。溫總理的報告里面也重視了這個事情；其三，還要避免產能過剩，如果用在加工行業(yè)就容易出現這個問題。
《瞭望》:報告顯示，財政政策在擴內需、促消費上也格外重視。
安體富:從現在報告談到的內容來看，我算了一下，十四個指標里面很多涉及這方面，大概有16590億元用于這方面。包括促進就業(yè)420億元，今后三年中央財政向醫(yī)改的投入3318億元，三農投入7161億元，科技投入1461億元。社會保障2930億元，地震災后重建是1300億元，基本都是拉動消費。這次一致重視消費的問題，有助于解決我國消費不足的問題。但消費真正要啟動，還得解決幾個問題，比如提高城鄉(xiāng)居民收入，減輕企業(yè)和個人稅負，調節(jié)收入差距和提高城鄉(xiāng)居民的支出預期(消費預期)。
《瞭望》:積極的財政政策是否要注意優(yōu)化支出結構？
安體富:這一點很重要，積極財政政策不等于大手大腳不講效益。從現在預算來看，增加投資和消費方面支出的同時，就該減少其他方面的一些支出，主要是行政管理。我國行政管理支出占財政支出比重過大，大概占1/5，這點群眾反映很強烈，包括“三公”的支出，公款旅游，公款吃喝和公車使用問題。
另外，還有機構臃腫問題。這次政府注意了這方面的問題，控制出國旅游和公務經費等措施。這個問題是優(yōu)化財政支出結構方面的重要問題，現在在經濟困難時期也是個時機，要壓住，把主要支出放在促進經濟增長、投資、消費方面。
《瞭望》:在財政收入減少背景下，大規(guī)模財政支出，對我國財力影響如何考慮？
安體富:一方面，財政基本靠稅收，GDP增長快的情況下其增長更快。反過來如果GDP下降的話，財稅收入就大體上和GDP增速差不多了，甚至更低。今年GDP增長保8%，財稅增長大概預計也是8%。而且，又有很多減稅政策，結合在一起，今年財稅收入可能減收較多。
另一方面，為了促進經濟增長，刺激消費，又要擴大財政支出，赤字比較大。去年赤字1110億，前些年有時甚至還有結余。所以，估計今年赤字可以達到1萬億，甚至1.2萬億，都可以承受?，F在溫總理報告提出9500億赤字，控制在警戒線之內，承受力上游刃有余。
當然，有些人擔心我國以前積累到現在的隱性債務很多，基層到地方隱性債務很厲害，擔心這樣會出現財政風險。我認為現在赤字率比以前要高得多，財政風險是加大了，但如果不這么搞，經濟上不去，風險更大。相比之下，還是在采取各種措施的前提下提高赤字率風險比較小。只要我們能渡過這個難關，經濟能夠快速增長，今后這個問題就能夠解決。至于隱性債務，與現在的赤字性質不一樣，可以通過各種方式逐漸來解決。總之我的看法就是，這個做法是對的，這個狀況到目前為止可以承受。
攻堅國內市場
《瞭望》:擴大內需是報告對今年經濟工作的重點領域，但國內市場的開拓難度不比國際市場小，甚至更復雜。
彭真懷:應當幫助出口企業(yè)盡快把目光轉回國內，通過政策引導和扶持開拓國內市場，變原來的外銷為內外銷并舉，用“兩條腿”走路。對化工、鋼材等高污染、高耗能、資源性產品出口企業(yè)更應當斷臂求生，主動關停并轉，避免高消耗、低效率之路越走越遠。正如政府工作報告所指出的，要堅持把推進經濟結構調整和自主創(chuàng)新作為轉變發(fā)展方式的主攻方向，變壓力為動力，淘汰落后產能，加快產業(yè)升級和體制創(chuàng)新，形成參與國際合作競爭新優(yōu)勢，增強更高水平上的可持續(xù)發(fā)展能力。因此，開拓國內市場，不但是擴大內需的路子，更是轉變增長模式的路子。
《瞭望》:開拓國內市場的突破口應該選擇哪個方向？
彭真懷:比如房地產市場。政府工作報告指出，要努力實現居者有其屋的目標，整頓市場秩序，規(guī)范交易行為，穩(wěn)定市場信心和預期，推動房地產業(yè)平穩(wěn)有序發(fā)展。我認為，這個判斷抓住了房地產市場的癥結。從2005年開始，我國房地產市場就進入價格膨脹期，高房價讓富人更富，讓地方官員寅吃卯糧出政績，中低收入居民卻買不起房子，多年帶病運行，嚴重違背了市場經濟規(guī)律。
房地產市場的本質問題不在于住房過多，而在于房價過高，以致中低收入居民買不起房子。突出的問題還在于，房地產市場面臨嚴峻的供應過剩風險。全國現有存量房3.32億平方米，在建24億平方米，空置率為71.5%。即使按2007年全國平均房價3885元/平方米計算，存量房占壓資金也高達1.25萬億。
對于房地產市場籠罩的觀望氣氛，我認為必須讓房價回歸到與居民購買力相協調的水平，應該救的是“市場”而不是“房價”。個別房地產開發(fā)商利用經濟實力，掌握媒體話語權，混淆視聽，仍在編造種種不維護高房價就影響經濟基本面的危言。但我相信絕大部分房地產開發(fā)商愿意理性降價，因為有活躍的交易行為才能保證投資的增長，才能有穩(wěn)定的收入預期。降低房價，最終實現社會平均利潤水平，是房地產市場成長與成熟的標志。應該強調的是，房地產開發(fā)商自有投入資金大多來自銀行貸款，沒有購買力的房地產市場是危險的，嚴重時可能綁架政府、綁架銀行、綁架社會。
怎樣確保既拉動經濟增長，又可以提高中低收入居民住房購買力，政府工作報告指出，要落實好支持居民購買自住性和改善性住房的信貸、稅收和其他政策。但還應當進一步給出更加清晰、明確的信號，房價降到什么價位才算合理，才不會繼續(xù)往下降。
我認為，政府工作報告應正視并解決這個實質問題，從而釋放中低收入居民的住房購買力。具體的內容可以包括:其一，實行房地產市場最高指導價，不同城市區(qū)別對待，確保一步降價到位。其二，居民購買首套中小戶型商品住房(體現合理、自住、普通商品住房三要素)，可以直接獲得房價總額一定比例的財政補貼。其三，對房地產開發(fā)商給予減免土地出讓金等適當補償，規(guī)范地方政府以地生財的行為。此外，繼續(xù)完善降低交易稅費、加大購房金融支持等行之有效的配套辦法。
降低經濟對外依賴性
《瞭望》:此次金融危機帶給我國經濟一個突出問題就是，外貿依存度過高大大加深了經濟的脆弱性，報告對此分析清晰。
梅新育:改革時期中國經濟發(fā)展的最突出特點之一，就是對外貿易增長快于國民經濟總體增長，推動中國對外貿易依存度持續(xù)上升到全世界最高水平，2007年外貿依存度為64.4%。其他大國外貿依存度通常很少達到30%，即使以外向型經濟而著稱、號稱“貿易立國”的日本，2007年其外貿依存度不過29.2%。
彭真懷:改革開放30年來，作為一個特有的經濟現象，我國通信設備、計算機及其他電子設備制造業(yè)出口依存度高達70%，紡織服裝、鞋帽制造業(yè)出口依存度達到40%以上。對國外市場的高度依賴成為我國經濟增長的軟肋，但深層次的問題還在于，我國通過出口創(chuàng)造的大筆外匯，大多用于購買美國國債，或者存放在美國銀行，這些錢又通過美國企業(yè)回到我國投資。購買美國國債最多只有5%的收益，外商投資回報率卻高達15%。
這一來一回，不算我國付出的環(huán)境污染、本土企業(yè)被擠出等隱性代價，中間就是10%的凈損失。這種出口增長模式所造成的后果就是，把國內資源消耗殆盡后，又不得不到世界各地高價買資源。因此，我認為要學會承受GDP的慢速發(fā)展，不必過于理會出口對GDP增長速度或左或右的討論。政府工作報告就此指出，今年8%左右的國內生產總值增長目標，也是綜合考慮了發(fā)展的需要和可能。
《瞭望》:如何辯證理解這個問題？
梅新育:從宏觀層次看，單純依靠內需而不保持足夠的出口規(guī)模，中國經濟不可能維持足夠的增長速度。
從微觀層次看，由于我國已有數百上千種產品產量高居世界之首，生產和出口規(guī)模動輒占世界市場總量的百分之八九十，單純依靠國內市場也根本就不可能容納我們這些產業(yè)已建成的巨大產能。
無論我們高度依賴外需和加工貿易的增長方式有多少弊端，我們都不能脫離現實去談論經濟增長模式轉型，不能拋開已有的這一攤子去另起爐灶，而只能實事求是，在此基礎上改善我們的經濟增長模式。正因為如此，正如溫總理在報告中指出的那樣，我們不能放松出口，要通過國際通行財稅政策、金融服務等措施努力保持出口平穩(wěn)增長，并通過發(fā)展服務貿易等開辟出口發(fā)展新天地。而且，我們保持出口平穩(wěn)增長，是要和推動出口轉型升級結合在一起的。
同時，對外經貿并不局限于出口和引進外資，也包括進口和對外投資。在相當程度上，當前的危機恰恰為我國擴大進口和對外投資創(chuàng)造了良機，所以才有總理報告中強調的“努力擴大進口”，以及“支持有條件的企業(yè)對外投資和開展跨國并購”。
“與國際慣例接軌”的口號曾經響徹神州大地，但作為一個大國，我們不能永遠被動地與他人制定的國際經貿規(guī)則接軌，我們還需要適時漸進地推動國際經貿規(guī)則向更符合我國利益、更公正合理的方向發(fā)展。
政府駕馭能力再受考驗
《瞭望》:從報告描述的今年局面來看，黨中央和國務院在駕馭經濟社會發(fā)展復雜局勢中，將再次受到時代和歷史考驗。
劉春:溫家寶總理在政府工作報告中，明確提出推進政府自身建設，提高駕馭經濟社會發(fā)展全局的能力。就現階段來講，提高政府駕馭經濟社會發(fā)展全局的能力，具有極為迫切和重要的現實意義。
我們正面臨前所未有的困難和挑戰(zhàn)，對各級黨委和政府提出了艱巨的課題，要求各級領導班子深刻認識國際國內經濟形勢的嚴峻性和復雜性，充分利用有利條件，積極應對挑戰(zhàn)，克服各種困難，在不利的經濟環(huán)境中推進社會發(fā)展，實現保增長，保民生、保穩(wěn)定，從而推進改革開放的深化。
《瞭望》:這些考驗將主要體現在哪些方面？
劉春:從當前的迫切性來看，各級政府應著重提高的能力主要包括:首先，認識和掌握經濟變動和社會發(fā)展變化的規(guī)律和特點的能力。例如，社會主義市場經濟的內在規(guī)律和特點，我國市場經濟體系與國際經濟體系的互動關系，經濟建設與社會建設的關聯互動關系等，都存在哪些規(guī)律，需要注意哪些問題。如果知之不深，知之不透，僅滿足于一知半解，就無法在政策上作出正確的選擇。特別是在當前經濟困難的挑戰(zhàn)面前，了解和把握經濟變動規(guī)律尤為重要。只有這樣才能在正確認識的指引下，統籌兼顧，妥善應對風險。
其次，科學民主決策的能力?？茖W決策的意義在于用符合客觀規(guī)律的政策思路和手段解決社會問題，民主決策則促進和保障群策群力、集思廣益和群眾對黨和政府的凝聚力。如果政府決策不科學不民主，保增長和保民生的重點和許多具體問題均難以清晰認識和正確把握。政策很可能與經濟發(fā)展的需要特別是民生的需求相背離。過去不少勞民傷財的“形象工程”和脫離實際的“政績工程”，均是決策不科學不民主的產物。為此，必須要求各級政府和領導不斷提高對于科學民主決策重要性的認識，增強實踐科學民主決策的能力。正如溫總理在政府工作報告中要求的，政府要做到察民情、聽民意、聚民智，尊重客觀規(guī)律，提高決策的預見性、科學性和有效性。通過推進政務公開，增加透明度。保障群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，從而贏得人民群眾的充分理解、廣泛支持和積極參與。
其三，依法行政的能力。通常，政府依法行政的能力和公共管理的績效和質量是成正比的。當前的經濟形勢和面臨的挑戰(zhàn)，更把依法行政的重要性和迫切性凸顯了出來。只有嚴格依法行政，才能全面正確履行政府職能，保障政府活動的規(guī)范化，有效解決大量社會問題，紓緩矛盾和沖突，從而維護民生，保障穩(wěn)定。特別是通過依法行政和規(guī)范的公共管理，才能創(chuàng)造良好環(huán)境，增強企業(yè)投資信心，增強社會消費信心，促進經濟增長。這就要求各級政府嚴格依法辦事，制定并遵守合理的程序和規(guī)則，為企業(yè)和公民提供規(guī)范的服務，提高運用法制工具管理和服務社會的能力，從而提高公共管理的績效和質量。
溫家寶總理在3月5日作的政府工作報告中，面對中國經濟發(fā)展最為困難的一年，對2009年整體工作部署作出了一個基本判斷，“挑戰(zhàn)與機遇并存，困難和希望同在”，因為中國“仍處于重要戰(zhàn)略機遇期，我國經濟社會發(fā)展的基本面和長期向好的趨勢沒有改變”，所以我們才“完全有信心、有條件、有能力克服困難，戰(zhàn)勝挑戰(zhàn)”。
宏大的規(guī)劃和戰(zhàn)略需要有的放矢的具體部署和強有力的執(zhí)行力，面對新中國60華誕的到來，2009年注定將再次成為中國發(fā)展里程碑式的一年，如何理解這份關鍵時刻的政府工作報告？它將開啟怎樣戰(zhàn)勝風雨的奮斗道路？其重點思路和施政邏輯將如何展開？等等問題，《瞭望》新聞周刊邀請了多位權威專家作詳細解讀。
文/記者王仁貴董瑞豐尚前名 實習生洪鳴
接受《瞭望》新聞周刊采訪的專家如下(按照姓氏筆畫排序)
王延中(中國社科院勞動與社會保障研究中心主任)
劉春(中央黨校研究生院副院長)
安體富(中國財政學會副會長)
唐鈞(中國社科院社會政策研究中心研究員)
常修澤(國家發(fā)改委宏觀經濟研究院教授)
彭真懷(北京大學中國地方政府研究院院長)
梅新育(商務部國際貿易經濟合作研究院教授)
增長，“困難和希望同在”
《瞭望》:溫總理在報告中，提出“堅持把扭轉經濟增速下滑趨勢作為宏觀調控最重要的目標，把擴大國內需求作為促進經濟增長的長期戰(zhàn)略方針和根本著力點”，保8%的困難和機遇似乎都包含其中了。
安體富:關鍵要明白為什么保8%？西方國家增長2%～3%就不得了，但是我國和西方不一樣。西方是效益型經濟，我們是粗放型。我國原來一直增長比較高，2007年13%、2008年9%，那么今年如果達到8%的話，就比2007年下降了5個百分點。
我們一般推算，GDP增長率下降1個百分點，就要增加失業(yè)100萬人口。所以相對2007年下降5個百分點就是增加失業(yè)500萬，這是很大的事。所以，西方以0～1%作為保底，我們的保底實際上就是8%，否則整個經濟、就業(yè)形勢就難以承受了。
常修澤:目前面臨的形勢當中最值得關注的，是目前中國經濟下行的壓力明顯增大。這次溫總理政府工作報告里用了“復雜、嚴峻”這樣的詞，其主要原因還在于這場金融危機到現在尚未見底。
8%，作為我們今年全國人民在經濟增長方面的一個具體目標，我覺得是合適的。能不能實現這樣的目標？我感到，第一，有難度，不是唾手可得。IMF預測今年美國可能是-1%左右，歐盟也是-2%～-1%。由于我們依然處于戰(zhàn)略機遇期，關鍵在于怎樣保增長。
我國的工業(yè)化進程還處在爬坡階段，我們現在工業(yè)占GDP的比重為43%左右，還是一個工業(yè)化中期階段的國家；我國還有55%左右的居民生活在鄉(xiāng)村，按照城鎮(zhèn)化進程，一年大約有1000萬農民離開農村到城里來，這1000萬人會帶來巨大的社會需求；在解決了溫飽問題之后，我們到2020年要爭取全面實現小康，這個過程中百姓的消費結構將不斷升級；中國儲蓄率高，資金相對來講比較充裕，勞動力資源也豐富。
所以，機遇大于挑戰(zhàn)，希望大于困難。
《瞭望》:當前保8%需要解決哪些突出問題？
常修澤:從溫總理報告中，我們可以解讀出三個比較突出的問題:
其一，結構性問題。包括產業(yè)結構、地區(qū)結構、城鄉(xiāng)結構。此次政府工作報告里強調了調整產業(yè)結構、使之優(yōu)化升級，非常重要。其二，發(fā)展模式轉變問題。怎么由粗放式發(fā)展轉到一個集約式發(fā)展。其三，深層次的體制問題。這次金融危機暴發(fā)，從另一個側面來說，暴露了中國經濟生活深層次的制度性障礙。前些年經濟增長率很高，水位高把水底下的石頭掩蓋了?，F在，經濟下滑水位下降了，我們經濟生活內部的一些體制性矛盾就暴露出來了。比方說資源產品價格機制不合理，造成資源的濫用和破壞。
如果我們能夠充分利用這次危機，下功夫解決這三個問題，將會獲得一個長期穩(wěn)定健康的增長速度。
重心在民生
《瞭望》:今年溫總理的報告一個突出的特點是，重民生，無論是在內容上還是政策重點上，都讓人充分感受到這一點。
王延中:在當前國際經濟形勢嚴峻、國內經濟增長速度明顯下滑、體制不順和社會矛盾劇增的情況下，溫總理在政府工作報告中強調要更加重視改善民生、促和諧，更加體現了黨和國家關注的重點已經從關注經濟，轉變?yōu)殛P注全局，是在社會建設領域貫徹落實科學發(fā)展觀的深切體現，也是促使中國經濟社會全面、協調、可持續(xù)發(fā)展的重要保證。
作為一個發(fā)展中大國，堅持發(fā)展是不能動搖的根本戰(zhàn)略。但是，從另一方面看，保經濟增長本身并不是目的，其著眼點仍是保就業(yè)、保民生、保發(fā)展。政府工作報告提出，把保障和改善民生作為經濟工作的出發(fā)點和落腳點，把促進增長與擴大就業(yè)、改善民生緊密結合起來，讓人民群眾共享改革發(fā)展的成果是非常正確的。
經過30多年的改革開放，我國經濟總量進入世界前列，國家財政收入和可支配能力明顯增強，這對我們解決過去遺留的歷史欠賬，完善社會保障，發(fā)展社會福利，促進教育、衛(wèi)生等各項社會事業(yè)的發(fā)展，奠定了比較堅實的基礎。
溫總理在今年的報告中提出中央財政擬投入社會保障資金2930億元，積極就業(yè)資金420億元，并大幅度增加教育投入，改善教師待遇。同時，各級政府三年內預計投入8500億元用于醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。其他改善民生和提高社會福利的投入，也將有一定程度的增長。這將大大促進以改善民生為重點的社會建設步伐。
《瞭望》:報告關于民生戰(zhàn)略的部署，可以明顯看到“社會保障”是個突出重點。
唐鈞:在應對國際金融危機的特殊背景下，社會保障可以說是民生問題中的重中之重。2月23日，在胡錦濤總書記主持的討論政府工作報告的政治局會議上，就將“大幅度提高社會保障水平”放在“四項總體要求”之一的位置上。政府工作報告中，有關社會保障，最令人振奮的亮點是“新型農村社會養(yǎng)老保險試點要覆蓋全國10%左右的縣(市)”。
近年來，在社會保障方面，各級政府都傾注了很大的熱情和精力。在政府工作報告提到的各個方面，實際上都已經有所動作。醫(yī)改方案和社會保險法以及關于社會保險關系轉移接續(xù)的兩個辦法已經公開征求公眾意見，社會保險的省級統籌和全國統籌已經有了明確的時間表，新型農村社會養(yǎng)老保險已經有了成功的試點樣板，城鄉(xiāng)最低生活保障制度都正在發(fā)揮“保底”的作用，社會福利服務和慈善事業(yè)也正在各個相關領域內形成合力，優(yōu)撫安置和救災救濟工作也有了很大的進展，政府財政用于社會保障的資金也正在連年增長。
但是，要切實做好社會保障工作，擺在我們面前的任務仍然很艱巨，可以說絲毫不能掉以輕心。尤其是在經濟發(fā)展比較困難的時期，社會保障就是一個非常敏感的話題。鑒于社會保障“可上不可下”的剛性特點，所以首先可能要確立一個基本原則，這就是:只能做加法，切忌做減法。因為社會保障制度的重要意義不僅在物質方面，更重要的是在社會心理方面。去年年底到今年年初有關部門放出的“推遲退休年齡”和“事業(yè)單位養(yǎng)老金改革”的試探氣球，就觸動了中國社會兩個重要階層——企業(yè)職工和專業(yè)人員本來已經繃得很緊的神經，社會效果是負面的。
《瞭望》:“社會保障”的難度具體如何講？
唐鈞:比如，實現省級統籌和全國統籌的時間表已經列出，而且很有可能寫進《社會保險法》中。但是，怎樣定義“省級統籌”和“全國統籌”？公眾心目中的“統籌”是“一卡通”，是“通存通兌”，而現在有關部門籠籠統統說的“省級統籌”和“全國統籌”，其面目是模糊不清的。很有可能，埋下的伏筆就是，有關方面宣布實現“統籌”了就“統籌”了，與公眾的理解相去甚遠。
類似的具體問題仍然很多。要實現“建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，讓人民生活無后顧之憂”的目標，我們仍然任重而道遠。寧可把困難想得多一點，再踏踏實實地一個個尋找解決辦法。尤其是要時刻牢記，現在正是應對國際金融危機的特殊時期，人心向背應該是最重要的考量指標。
王延中:應當指出，受發(fā)展階段和目前國力水平的限制，我國還難以建設一個高水平的社會保障和社會福利。我國的民生和社保建設與經濟建設必須堅持協調發(fā)展道路，社會保障與社會福利水平必須與經濟發(fā)展相適應，這是我國社會保障與社會福利發(fā)展必須長期堅持的基本原則。我國的社會保障與福利應當是發(fā)展型的，確保全民共享和公平公正，與經濟發(fā)展相互協調、相互促進。
目前我國社會保障與社會福利水平相對于國家財政和經濟實力來說是偏低的，應當適當加大投入、加快發(fā)展，盡快補上民生保障、社會建設落后于經濟發(fā)展這一課。特別是面對經濟下滑導致的就業(yè)壓力，要實施更加積極的就業(yè)政策，把大學生就業(yè)、青年就業(yè)、困難人群就業(yè)作為積極就業(yè)政策的扶持重點，切實幫助他們實現就業(yè)，實現最大程度的民生建設。
財稅任務最重
《瞭望》:根據溫總理的報告，很多工作都是圍繞著積極財政政策展開的，今年財政工作和財稅負擔不輕。
安體富:多年的財稅收入高增長在這個時刻需要發(fā)揮積極作用。其實，財政收入方面，一再提出結構性減稅政策，即有的稅種可能要減負擔，有的稅種可能要增加收入，但算總賬是減收的。通過減稅，主要減輕企業(yè)和居民的負擔。
政府這次的做法主要是圍繞增值稅轉型。當時計算了一下大概減少收入1000億。從今年1月1號開始實行。除了增值稅轉型外，我們今年新出臺的減稅措施實際上不是太多，主要是把去年實行的減稅措施今年繼續(xù)實行。按照我的想法其實還可以加大力度。
支出方面規(guī)模巨大，但大規(guī)模投資到底能不能發(fā)揮作用？不少人有看法。在我看來，投資促進經濟增長來得比較快、比較直接，另外投資可以帶動就業(yè)，按照以前的數據，投資中的60%可以轉化為工資。
當然，投資有幾個問題需要注意:其一，投資不一定就增加就業(yè)，投資到什么地方應該考慮到就業(yè)問題。從報告看來，政府已注意到這個問題了；其二，投資要看到效應，不要搞形象工程，要注意腐敗，要加強監(jiān)督。溫總理的報告里面也重視了這個事情；其三，還要避免產能過剩，如果用在加工行業(yè)就容易出現這個問題。
《瞭望》:報告顯示，財政政策在擴內需、促消費上也格外重視。
安體富:從現在報告談到的內容來看，我算了一下，十四個指標里面很多涉及這方面，大概有16590億元用于這方面。包括促進就業(yè)420億元，今后三年中央財政向醫(yī)改的投入3318億元，三農投入7161億元，科技投入1461億元。社會保障2930億元，地震災后重建是1300億元，基本都是拉動消費。這次一致重視消費的問題，有助于解決我國消費不足的問題。但消費真正要啟動，還得解決幾個問題，比如提高城鄉(xiāng)居民收入，減輕企業(yè)和個人稅負，調節(jié)收入差距和提高城鄉(xiāng)居民的支出預期(消費預期)。
《瞭望》:積極的財政政策是否要注意優(yōu)化支出結構？
安體富:這一點很重要，積極財政政策不等于大手大腳不講效益。從現在預算來看，增加投資和消費方面支出的同時，就該減少其他方面的一些支出，主要是行政管理。我國行政管理支出占財政支出比重過大，大概占1/5，這點群眾反映很強烈，包括“三公”的支出，公款旅游，公款吃喝和公車使用問題。
另外，還有機構臃腫問題。這次政府注意了這方面的問題，控制出國旅游和公務經費等措施。這個問題是優(yōu)化財政支出結構方面的重要問題，現在在經濟困難時期也是個時機，要壓住，把主要支出放在促進經濟增長、投資、消費方面。
《瞭望》:在財政收入減少背景下，大規(guī)模財政支出，對我國財力影響如何考慮？
安體富:一方面，財政基本靠稅收，GDP增長快的情況下其增長更快。反過來如果GDP下降的話，財稅收入就大體上和GDP增速差不多了，甚至更低。今年GDP增長保8%，財稅增長大概預計也是8%。而且，又有很多減稅政策，結合在一起，今年財稅收入可能減收較多。
另一方面，為了促進經濟增長，刺激消費，又要擴大財政支出，赤字比較大。去年赤字1110億，前些年有時甚至還有結余。所以，估計今年赤字可以達到1萬億，甚至1.2萬億，都可以承受?，F在溫總理報告提出9500億赤字，控制在警戒線之內，承受力上游刃有余。
當然，有些人擔心我國以前積累到現在的隱性債務很多，基層到地方隱性債務很厲害，擔心這樣會出現財政風險。我認為現在赤字率比以前要高得多，財政風險是加大了，但如果不這么搞，經濟上不去，風險更大。相比之下，還是在采取各種措施的前提下提高赤字率風險比較小。只要我們能渡過這個難關，經濟能夠快速增長，今后這個問題就能夠解決。至于隱性債務，與現在的赤字性質不一樣，可以通過各種方式逐漸來解決。總之我的看法就是，這個做法是對的，這個狀況到目前為止可以承受。
攻堅國內市場
《瞭望》:擴大內需是報告對今年經濟工作的重點領域，但國內市場的開拓難度不比國際市場小，甚至更復雜。
彭真懷:應當幫助出口企業(yè)盡快把目光轉回國內，通過政策引導和扶持開拓國內市場，變原來的外銷為內外銷并舉，用“兩條腿”走路。對化工、鋼材等高污染、高耗能、資源性產品出口企業(yè)更應當斷臂求生，主動關停并轉，避免高消耗、低效率之路越走越遠。正如政府工作報告所指出的，要堅持把推進經濟結構調整和自主創(chuàng)新作為轉變發(fā)展方式的主攻方向，變壓力為動力，淘汰落后產能，加快產業(yè)升級和體制創(chuàng)新，形成參與國際合作競爭新優(yōu)勢，增強更高水平上的可持續(xù)發(fā)展能力。因此，開拓國內市場，不但是擴大內需的路子，更是轉變增長模式的路子。
《瞭望》:開拓國內市場的突破口應該選擇哪個方向？
彭真懷:比如房地產市場。政府工作報告指出，要努力實現居者有其屋的目標，整頓市場秩序，規(guī)范交易行為，穩(wěn)定市場信心和預期，推動房地產業(yè)平穩(wěn)有序發(fā)展。我認為，這個判斷抓住了房地產市場的癥結。從2005年開始，我國房地產市場就進入價格膨脹期，高房價讓富人更富，讓地方官員寅吃卯糧出政績，中低收入居民卻買不起房子，多年帶病運行，嚴重違背了市場經濟規(guī)律。
房地產市場的本質問題不在于住房過多，而在于房價過高，以致中低收入居民買不起房子。突出的問題還在于，房地產市場面臨嚴峻的供應過剩風險。全國現有存量房3.32億平方米，在建24億平方米，空置率為71.5%。即使按2007年全國平均房價3885元/平方米計算，存量房占壓資金也高達1.25萬億。
對于房地產市場籠罩的觀望氣氛，我認為必須讓房價回歸到與居民購買力相協調的水平，應該救的是“市場”而不是“房價”。個別房地產開發(fā)商利用經濟實力，掌握媒體話語權，混淆視聽，仍在編造種種不維護高房價就影響經濟基本面的危言。但我相信絕大部分房地產開發(fā)商愿意理性降價，因為有活躍的交易行為才能保證投資的增長，才能有穩(wěn)定的收入預期。降低房價，最終實現社會平均利潤水平，是房地產市場成長與成熟的標志。應該強調的是，房地產開發(fā)商自有投入資金大多來自銀行貸款，沒有購買力的房地產市場是危險的，嚴重時可能綁架政府、綁架銀行、綁架社會。
怎樣確保既拉動經濟增長，又可以提高中低收入居民住房購買力，政府工作報告指出，要落實好支持居民購買自住性和改善性住房的信貸、稅收和其他政策。但還應當進一步給出更加清晰、明確的信號，房價降到什么價位才算合理，才不會繼續(xù)往下降。
我認為，政府工作報告應正視并解決這個實質問題，從而釋放中低收入居民的住房購買力。具體的內容可以包括:其一，實行房地產市場最高指導價，不同城市區(qū)別對待，確保一步降價到位。其二，居民購買首套中小戶型商品住房(體現合理、自住、普通商品住房三要素)，可以直接獲得房價總額一定比例的財政補貼。其三，對房地產開發(fā)商給予減免土地出讓金等適當補償，規(guī)范地方政府以地生財的行為。此外，繼續(xù)完善降低交易稅費、加大購房金融支持等行之有效的配套辦法。
降低經濟對外依賴性
《瞭望》:此次金融危機帶給我國經濟一個突出問題就是，外貿依存度過高大大加深了經濟的脆弱性，報告對此分析清晰。
梅新育:改革時期中國經濟發(fā)展的最突出特點之一，就是對外貿易增長快于國民經濟總體增長，推動中國對外貿易依存度持續(xù)上升到全世界最高水平，2007年外貿依存度為64.4%。其他大國外貿依存度通常很少達到30%，即使以外向型經濟而著稱、號稱“貿易立國”的日本，2007年其外貿依存度不過29.2%。
彭真懷:改革開放30年來，作為一個特有的經濟現象，我國通信設備、計算機及其他電子設備制造業(yè)出口依存度高達70%，紡織服裝、鞋帽制造業(yè)出口依存度達到40%以上。對國外市場的高度依賴成為我國經濟增長的軟肋，但深層次的問題還在于，我國通過出口創(chuàng)造的大筆外匯，大多用于購買美國國債，或者存放在美國銀行，這些錢又通過美國企業(yè)回到我國投資。購買美國國債最多只有5%的收益，外商投資回報率卻高達15%。
這一來一回，不算我國付出的環(huán)境污染、本土企業(yè)被擠出等隱性代價，中間就是10%的凈損失。這種出口增長模式所造成的后果就是，把國內資源消耗殆盡后，又不得不到世界各地高價買資源。因此，我認為要學會承受GDP的慢速發(fā)展，不必過于理會出口對GDP增長速度或左或右的討論。政府工作報告就此指出，今年8%左右的國內生產總值增長目標，也是綜合考慮了發(fā)展的需要和可能。
《瞭望》:如何辯證理解這個問題？
梅新育:從宏觀層次看，單純依靠內需而不保持足夠的出口規(guī)模，中國經濟不可能維持足夠的增長速度。
從微觀層次看，由于我國已有數百上千種產品產量高居世界之首，生產和出口規(guī)模動輒占世界市場總量的百分之八九十，單純依靠國內市場也根本就不可能容納我們這些產業(yè)已建成的巨大產能。
無論我們高度依賴外需和加工貿易的增長方式有多少弊端，我們都不能脫離現實去談論經濟增長模式轉型，不能拋開已有的這一攤子去另起爐灶，而只能實事求是，在此基礎上改善我們的經濟增長模式。正因為如此，正如溫總理在報告中指出的那樣，我們不能放松出口，要通過國際通行財稅政策、金融服務等措施努力保持出口平穩(wěn)增長，并通過發(fā)展服務貿易等開辟出口發(fā)展新天地。而且，我們保持出口平穩(wěn)增長，是要和推動出口轉型升級結合在一起的。
同時，對外經貿并不局限于出口和引進外資，也包括進口和對外投資。在相當程度上，當前的危機恰恰為我國擴大進口和對外投資創(chuàng)造了良機，所以才有總理報告中強調的“努力擴大進口”，以及“支持有條件的企業(yè)對外投資和開展跨國并購”。
“與國際慣例接軌”的口號曾經響徹神州大地，但作為一個大國，我們不能永遠被動地與他人制定的國際經貿規(guī)則接軌，我們還需要適時漸進地推動國際經貿規(guī)則向更符合我國利益、更公正合理的方向發(fā)展。
政府駕馭能力再受考驗
《瞭望》:從報告描述的今年局面來看，黨中央和國務院在駕馭經濟社會發(fā)展復雜局勢中，將再次受到時代和歷史考驗。
劉春:溫家寶總理在政府工作報告中，明確提出推進政府自身建設，提高駕馭經濟社會發(fā)展全局的能力。就現階段來講，提高政府駕馭經濟社會發(fā)展全局的能力，具有極為迫切和重要的現實意義。
我們正面臨前所未有的困難和挑戰(zhàn)，對各級黨委和政府提出了艱巨的課題，要求各級領導班子深刻認識國際國內經濟形勢的嚴峻性和復雜性，充分利用有利條件，積極應對挑戰(zhàn)，克服各種困難，在不利的經濟環(huán)境中推進社會發(fā)展，實現保增長，保民生、保穩(wěn)定，從而推進改革開放的深化。
《瞭望》:這些考驗將主要體現在哪些方面？
劉春:從當前的迫切性來看，各級政府應著重提高的能力主要包括:首先，認識和掌握經濟變動和社會發(fā)展變化的規(guī)律和特點的能力。例如，社會主義市場經濟的內在規(guī)律和特點，我國市場經濟體系與國際經濟體系的互動關系，經濟建設與社會建設的關聯互動關系等，都存在哪些規(guī)律，需要注意哪些問題。如果知之不深，知之不透，僅滿足于一知半解，就無法在政策上作出正確的選擇。特別是在當前經濟困難的挑戰(zhàn)面前，了解和把握經濟變動規(guī)律尤為重要。只有這樣才能在正確認識的指引下，統籌兼顧，妥善應對風險。
其次，科學民主決策的能力?？茖W決策的意義在于用符合客觀規(guī)律的政策思路和手段解決社會問題，民主決策則促進和保障群策群力、集思廣益和群眾對黨和政府的凝聚力。如果政府決策不科學不民主，保增長和保民生的重點和許多具體問題均難以清晰認識和正確把握。政策很可能與經濟發(fā)展的需要特別是民生的需求相背離。過去不少勞民傷財的“形象工程”和脫離實際的“政績工程”，均是決策不科學不民主的產物。為此，必須要求各級政府和領導不斷提高對于科學民主決策重要性的認識，增強實踐科學民主決策的能力。正如溫總理在政府工作報告中要求的，政府要做到察民情、聽民意、聚民智，尊重客觀規(guī)律，提高決策的預見性、科學性和有效性。通過推進政務公開，增加透明度。保障群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，從而贏得人民群眾的充分理解、廣泛支持和積極參與。
其三，依法行政的能力。通常，政府依法行政的能力和公共管理的績效和質量是成正比的。當前的經濟形勢和面臨的挑戰(zhàn)，更把依法行政的重要性和迫切性凸顯了出來。只有嚴格依法行政，才能全面正確履行政府職能，保障政府活動的規(guī)范化，有效解決大量社會問題，紓緩矛盾和沖突，從而維護民生，保障穩(wěn)定。特別是通過依法行政和規(guī)范的公共管理，才能創(chuàng)造良好環(huán)境，增強企業(yè)投資信心，增強社會消費信心，促進經濟增長。這就要求各級政府嚴格依法辦事，制定并遵守合理的程序和規(guī)則，為企業(yè)和公民提供規(guī)范的服務，提高運用法制工具管理和服務社會的能力，從而提高公共管理的績效和質量。
